Gasto, inversión y financiamiento para el desarrollo sostenible en México

Este reporte tiene como objetivo identificar y analizar el gasto ambiental público y privado, las fuentes de financiamiento, tanto internas como externas, y
los instrumentos fiscales y económicos utilizados con fines ambientales
en México. A su vez, se clasifica el gasto ambiental federal erogado
por la antigua Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (SEMARNAP); entre 1998 y 2000, de acuerdo con la clasificación
propuesta por la Oficina de Estadísticas de las Comunidades Europeas
(CEPA 2000);. Finalmente, se presentan algunas conclusiones y propuestas.

A finales de 1994, se creó la Secretaría del Medio Ambiente
y Recursos Naturales y Pesca, con lo que a nivel federal se le otorga por
primera vez rango de Secretaría de Estado a la gestión ambiental.
Previamente, la gestión ambiental formaba parte de otros ministerios
con objetivos primordiales distintos, a nivel de subsecretaría o
inferior. A final de 2000, se llevó a cabo una reorganización
adicional de la SEMARNAP, consistente en la transmisión de los asuntos
pesqueros a lo que sería la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA);. Con ello, cambia
el nombre de la SEMARNAP a Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT);. El análisis del gasto ambiental en este estudio se refiere
a la SEMARNAP.

El gasto total de la SEMARNAP en el 2000 ascendió a 14.8 miles de
millones de pesos, aproximadamente 1 570 miles de millones de dólares,
como se ilustra en el Cuadro Resumen. Sin embargo, no todo ese gasto puede
considerarse como estrictamente ambiental. La mayor parte del presupuesto
de esta Secretaría se asigna a la Comisión Nacional del Agua
(CNA);, encargada de administrar las aguas nacionales, y sólo una
porción del gasto de este organismo puede considerarse como preservación
o protección ambiental.

La función 14 de la Cuenta de la Hacienda Pública corresponde
a "Medio Ambiente y Recursos Naturales".(1);
El gasto erogado por concepto de dicha función para SEMARNAP y PEMEX
sumó 10.4 miles de millones de pesos en 2000, lo que equivale a aproximadamente
1.1 miles de millones de dólares. PEMEX es la única dependencia
federal, además de SEMARNAP, que presenta un gasto clasificado como
función "medio ambiente y recursos naturales". Si bien
otras dependencias tienen programas con componentes ambientales, por tener
objetivos primordiales no ambientales se presentan bajo funciones distintas
en la Cuenta Pública y, aun conociendo el gasto en dichos programas,
no es posible, con la información disponible, identificar el gasto
en el componente ambiental de los mismos. No obstante, dado que el gobierno
federal concentra sus programas ambientales en la SEMARNAP y, por su actividad,
PEMEX es la dependencia que más recursos eroga por este concepto,
se estima que el gasto identificado como función 14 identifica la
mayor parte del gasto ambiental federal.

Por otra parte, si se toma una definición más precisa de lo
que puede considerarse propiamente gasto ambiental, como sería la
clasificación CEPA 2000, en el año 2000, el gasto ambiental
directo de la SEMARNAP sumó 3 067 miles de millones de pesos o 324.3
millones de dólares, es decir, 21% del gasto total de la SEMARNAP
y 40% de lo erogado bajo la clasificación de función 14. Los
datos de PEMEX no están suficientemente desagregados para realizar
un ejercicio similar.

En 2000, el gasto total de SEMARNAP representó 1.51% del gasto federal
total y 0.26% del PIB (las cifras correspondientes a 1998 son 2.03% y 0.30%,
respectivamente. Si se utiliza la función 14 "medio ambiente
y recursos naturales" de la cuenta pública como medida del
gasto ambiental, ésta representó 1.06% y 0.18% del gasto federal
total y del PIB, respectivamente, en 2000. Ese mismo año, el gasto
de la SEMARNAP, bajo la clasificación CEPA 2000, representó
0.31% y 0.05% del gasto federal total y del PIB, respectivamente. En términos
per cápita, el gasto total de SEMARNAP es, aproximadamente, de 148
pesos, el gasto en Función 14, de 104 pesos y el gasto ambiental
directo de la SEMARNAP, de 31 pesos.

No hay información disponible acerca del gasto ambiental estatal,
tanto por diferencias en la organización de la gestión ambiental
entre los estados como por problemas contables y de transparencia en la
información. Sin embargo, se espera que el gasto ambiental estatal
sea pequeño en relación al federal considerando que los estados
tienen relativamente pocas funciones en material ambiental, que no todos
han desarrollado estructuras para la gestión ambiental y, sobre todo,
que el centralismo fiscal derivado del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal restringe las potestades tributarias y otras fuentes de ingresos
propios de los estados.

Identificar el gasto ambiental privado es aún más complejo.
Hay muy poca información disponible al respecto, pero según
estimaciones de un organismo privado, en 1998 las rogaciones ambientales
del sector privado ascendieron aproximadamente a 2.380 miles de dólares,
lo que representó menos de 0.001% del PIB de ese año. En la
fuente no se precisa la metodología utilizada
para obtener esta información. Esta cifra no incluye el gasto ambiental
erogado por organismos no gubernamentales, ni el de los hogares, por lo
que, con la información disponible, no se puede saber a ciencia cierta
cuál es el gasto ambiental privado.

El financiamiento del gasto ambiental público proviene, principalmente,
del presupuesto del Gobierno federal. En México hay muy pocos casos
de ingresos fiscales con destino específico y en el ámbito
ambiental se refieren al derecho por entrar a los parques marinos, ciertos
derechos referentes al agua y bienes públicos, los derechos por actividades
cinegéticas y un sobrecargo a la gasolina en la zona metropolitana
de Ciudad de México. Los ingresos derivados de estos instrumentos
financian sólo una pequeña parte del total.
Respecto al flujo de fondos del exterior y a la cooperación
financiera de organismos internacionales, la información se encontró
dispersa y no sistematizada. Sin embargo, se realiza una descripción
de los diversos programas y proyectos financiados total o parcialmente
por entidades gubernamentales del exterior, organismos multilaterales
y entidades privadas extranjeras. Desde 1995 hasta finales del año
2000, la magnitud de recursos en tales proyectos y programas asciende
a 2.907 millones de dólares, de los cuales el 52% o 1.507 millones
son aportaciones definidas del Gobierno de México. El resto corresponde
a flujos del exterior, aunque varios son los proyectos que se encuentran
en una situación de negociación o de indefinición
administrativa respecto a la eventual aportación o participación
del Gobierno federal o de entidades públicas o privadas, locales
o regionales.
Se debe resaltar que no existe una centralización de datos sobre
financiamiento ambiental que aglutine el origen y destino, y permita un
examen más detallado, incluyendo el análisis costoefectividad
de los flujos de financiamiento del exterior. La dispersión de
datos impera tanto al interior de las dependencias federales como de las
estatales, de tal forma que los datos relevantes sobre el estado actual
de crédito o donación, y sus términos y condiciones,
no se encuentran sistematizados. Además, hay rezagos en el seguimiento
de su estado o de la evolución de las negociaciones, en su caso.
Tal estado de la información imposibilita una estimación
precisa de los rendimientos ambientales de los fondos invertidos. La dispersión
y ausencia de la información sugiere que existe un tratamiento
diferenciado para los fondos externos orientados a sectores financieros
y de infraestructura, donde la sistematización permite su evaluación,
y aquel tratamiento para fondos con objetivos ambientales, siendo este
último el menos favorecido.
Cuadro
A
CUADRO RESUMEN
Niveles
de gasto 
Millones
de pesos de 2000
Millones
de Dólares
1998
1999
2000
1998
1999
2000
Gasto de SEMARNAP
16
305.7
15
332.0
14
844.9
1
395.5
1
465.8
1
596.8
Gasto de SEMARNAP
y PEMEX en función 14:
Medio Ambiente y Recursos Naturales
7
595.9
10
257.3
10
405.1
650.1
980.7
1
100.3

Gasto ambiental
directo de SEMARNAP (CEPA
2000);
3
643.0
2
721.5
3
066.9
311.8
260.2
324.3

Gasto privado
(CESPEDES);
.
Nd
nd
2
158.5
nd
nd

Relación
con PIB y gasto federal total
PIB
Gasto
Federal Total

1998
1999
2000
1998
1999
2000

Gasto de SEMARNAP
0.30%
0.28%
0.26%
2.03%
1.77%
1.51%

Gasto de SEMARNAP
y PEMEX en función 14:
Medio Ambiente y Recursos Naturales
0.14%
0.19%
0.18%
0.94%
1.19%
1.06%

Gasto ambiental
directo de SEMARNAP (CEPA
2000);
0.07%
0.05%
0.05%
0.45%
0.31%
0.31%

Tasas de crecimiento
del gasto federal
1998-2000
195-2000

Gasto de SEMARNAP
-9.0%
28.8

Gasto de SEMARNAP
y PEMEX en función 14:
Medio Ambiente y Recursos Naturales
37%
nd

Gasto ambiental
directo de SEMARNAP (CEPA
2000);
-15.8%
nd
       
Fuente: Cálculos propios utilizando información de la
Cuenta Pública, de SHCP y de INEGI. El texto del reporte
indica la metodología utilizada y explica los cambios observados
en el tiempo.a
Incluye programas transferidos a SEMARNAP previamente en otras dependencias.
datos de presupuesto. La conversión a dólares refleja
el tipo de cambio FIX promedio del año en cuestión.
nd: No disponible.       

(1); La Cuenta de la
Hacienda Pública se presenta anualmente al H. Congreso de la Unión
y establece, en detalle, el gasto erogado por el gobierno y sus dependencias.
Desde 1997, se presenta bajo una estructura funcional, es decir, por funciones
de gasto y no solo sectorial como ocurría previamente.