Gasto, inversión y financiamiento para el desarrollo sostenible en Chile

Durante la primera mitad de la década de los noventa se consolida en Chile el sistema nacional de gestión ambiental a través de la Ley Nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA);, que entró en vigencia
el 9 de marzo de 1994. Su justificación residió, básicamente,
en la necesidad de establecer las definiciones y los principios, criterios
y procedimientos regulares básicos sobre los que pudiese descansar,
en una normativa legal única, toda la legislación en materia
de medio ambiente, hasta ese momento disímil y dispersa.

Mediante esa Ley, se creó la actual Comisión Nacional del
Medio Ambiente (CONAMA);, como un servicio público que depende del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, sin derogar las
competencias de los ministerios y otros servicios públicos, y que
sentó las bases para un Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Dadas las características de este Sistema Nacional, el gasto público
en medio ambiente no se concentra en la agencia ambiental del poder ejecutivo.
Se realiza mediante programas presupuestarios que son ejecutados y financiados
por los distintos ministerios con competencias en esta materia y en una
proporción que se deriva de la naturaleza y funciones de cada uno
de ellos.

Las estimaciones del gasto público ambiental en Chile para el período
1992-2001 descansan, fundamentalmente, en antecedents parciales proporcionados
por la Dirección de Presupuestos (DIPRES); del Ministerio de Hacienda
sobre ciertas partidas presupuestarias de la CONAMA, así como del
Ministerio de Economía y Energía, del Ministerio de Minería
y de la Corporación Nacional Forestal (CONAF); del Ministerio de Agricultura,
información que sólo posibilita una visión muy restringida.

Los gastos en medio ambiente efectuados por el sector público adscritos
a esas partidas han experimentado un aumento considerable en el período
examinado, especialmente a partir de 1995. Por lo que se estableció
anteriormente, el desembolso realizado debe considerarse como un mínimo:
en moneda constante del 2000, pasa de 230 millones de pesos (300 000 dólares);
en 1990 a 10 596 millones de pesos (19.6 millones de dólares); en
el 2000, es decir, crece casi 50 veces en términos reales. Sin embargo,
al utilizar la metodología de la Corporación de Estudios y
Gestión Ambiental para el Desarrollo (CEGADES, 1995);, se puede estimar
que en 1990 se habrían destinado a la gestión ambiental unos
28 827 millones de pesos del 2000 (38.4 millones de dólares); y en
2001, según FOCUS, 76 624 millones de pesos del 2000 (149 millones
de dólares);. Esto adquiere relevancia, pues indicaría que
el presupuesto correspondiente sólo habría crecido unas 2.5
veces en términos reales (moneda nacional); para el período.

A partir de los estudios de Rifo (1998); y FOCUS (2000);, y luego de algunos
ajustes para el año 2001, el gasto público (gestión
e inversión); en medio ambiente evoluciona, entre 1998 y 2001, de
aproximadamente 147 000 millones de pesos en 1998 (alrededor de 300 millones
de dólares); a casi 169 000 millones de pesos (aproximadamente 285
millones de dólares); en el 2001, un crecimiento real en moneda nacional
del orden del 15% en el cuatrienio. En 1999 y 2000, años en que la
estimación es más sólida por corresponder a la ejecución
presupuestaria, el gasto ambiental del sector público se eleva a
157 000 y 166 000 millones de pesos del 2000, respectivamente (cerca de
300 millones de dólares, en ambos casos);. La distribución
entre gasto corriente y de inversión para los años 1999 y
2000 es casi uniforme; lo destinado a inversión asciende a 48% y
a 49%, respectivamente.

A su vez, la proporción del gasto ambiental dentro del presupuesto
global del sector público equivale a 1.85% para 1999 y a 1.86% para
el 2000. El gasto anual del Estado en medio ambiente con relación
al PIB se situaría en sólo 0.48%. A su vez, la fracción
principal del gasto, entre 40% y 50% en los años 1999 y 2001, es
la destinada a la categoría "Otras actividades de protección
ambiental" -según las definiciones de la Clasificación
de Actividades y Gastos para la Protección Medio Ambiental (CEPA,
2000);- que incluye los desembolsos generales para administración
y gestión, y educación y capacitación. Las categorías
que siguen en importancia son el "Manejo de residuos", la "Protección
de la biodiversidad" y la "Protección y manejo del suelo,
Aguas subterráneas y superficiales". Esta última pasa
del cuarto lugar en 1999 al segundo lugar en el 2000. En estas cuatro categorías
se concentra más del 90% del gasto ambiental del sector público
en el período 1999-2001.

Una parte significativa del gasto ambiental público es la que realizan
las empresas del Estado. Entre 1998 y 1999, las principales empresas estatales
gastaron en gestión una cifra cercana a los 325 000 millones de pesos
(642 millones de dólares);. Se trata de la Corporación del
Cobre
(CODELCO);, la Empresa Nacional de Minería (ENAMI);, la Empresa Nacional
del Petróleo (ENAP); y el conjunto de empresas sanitarias, ninguna
de las cuales había sido privatizada en esos años.

Entre 1990 y 2000, en el caso particular de CODELCO se observa un fuerte
crecimiento del gasto ambiental a partir de 1994, que culmina en 1998 cuando
alcanza la cifra de casi 196 millones de dólares. Posteriormente,
cae dramáticamente hasta 67.3 millones de dólares en el año
2000, cifra inferior a la de 1995.

La mayor regulación ambiental a lo largo de los noventa trajo consigo
una serie de normativas que, en general, se tradujeron en desembolsos importantes
para las empresas. En este ámbito, se destaca la implementación
del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); como una fuente
de gasto empresarial para la realización de nuevos proyectos, particularmente
a partir de 1997, año en que se hace obligatoria la norma respectiva.
Si los costos de evaluación ambiental de los proyectos que han debido
someterse al SEIA equivalen al 1% del costo de los proyectos -proporción
que ha sido frecuentemente utilizada para su estimación- lo
que se gastó en estudios tendría que haberse situado en torno
a 483 millones de dólares en el período 1992-2001. El 92%
de ese desembolso correspondió a los proyectos que ingresaron al
SEIA después de 1995.

Los recursos para financiar los programas públicos de medio ambiente
se originan en diferentes fuentes, pero la parte más importante del
presupuesto proviene del sector público. Las contribuciones internacionales
-que operan al alero de la Agencia de Cooperación Internacional
(AGCI);- han contribuido al gasto ambiental del sector público
con no más de 110 millones de dólares durante 1990-2000. A
modo de ejemplo, en 1999 ese tipo de aportes se habría situado entre
3% y 8%.

Por otra parte, el sector privado sin fines de lucro, u Organizaciones no
gubernamentales (ONGs);, se financia principalmente con recursos del Fondo
de Protección Ambiental que maneja la CONAMA, así como del
Fondo de las Américas -constituido por canje de intereses de
la deuda con los Estados Unidos- y de la cooperación internacional,
que se canaliza a través de la AGCI. El agregado de las colocaciones
de estos fondos asciende a 36.8 millones de dólares para todo el
período 1991-2000, aunque su comportamiento a través de esos
diez años es muy diferente.

Si se considera que el aporte propio al financiamiento de los proyectos
ejecutados por las organizaciones beneficiarias fluctúa entre 25%
y 50% del costo total, se puede estimar que el gasto ambiental privado no
comercial ha pasado del rango de 4.7 - 7.1 millones de dólares en
1991, al de 7.3 - 11.0 millones de dólares en 1999, lo que equivale
a un crecimiento de 55%. La inversión total del sector privado no
comercial, desde 1991 hasta 2000, tiene que haberse situado entre 43.5 y
65.2 millones de dólares.

Finalmente, se puede apreciar que el grueso del financiamiento de las empresas
privadas proviene del autofinanciamiento, ya sea de capitales propios o
del grupo económico empresarial al que pertenecen. Sin embargo, este
último sólo adquiere relevancia para las grandes empresas.