Esta breve contribución tiene por objeto analizar la inserción de las personas mayores en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y señalar algunas formas en que las personas mayores y las organizaciones e instituciones que las representan puedan visibilizar sus reivindicaciones en el marco de dicha Agenda. Se sugieren también algunas conexiones y posibles sinergias entre la Agenda 2030 y el marco internacional de derechos humanos de las personas mayores, en particular, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
A. ¿En qué medida están incluidas las personas mayores en la Agenda 2030?
La Agenda 2030 es el producto de un intenso proceso de debate, caracterizado por la participación de una multiplicidad de actores a nivel global, regional y nacional. No es casual, entonces, que la riqueza y complejidad del texto final refleje esa pluralidad de voces, incluidas las de las organizaciones que representan a las personas mayores. La Agenda 2030 es, sin duda, un documento ambicioso, innovador y de espíritu transformador, y mejora notoriamente el marco de su antecedente, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, como todo texto negociado por múltiples actores y que es fruto de concesiones y transacciones, tiene también algunas limitaciones. En lo que hace a las personas mayores en particular, su mención explícita no solo es limitada, sino también un tanto aleatoria. El documento ofrece, sin embargo, varias puertas de entrada al tema que, estratégicamente consideradas, pueden ser empleadas para hacer visibles a las personas de edad en la labor de implementación de la Agenda 2030. Se mencionan a continuación algunas de estas posibles oportunidades para las personas de edad.
1. Las menciones explícitas
Hay algunos casos, aunque pocos, en que las necesidades de las personas de edad se mencionan explícitamente en algunas metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Bajo el Objetivo 2, relativo a la erradicación del hambre, la meta 2.2 propone poner fin a la malnutrición teniendo en cuenta, entre otros grupos, a las personas de edad[1]. Bajo el Objetivo 11 sobre ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, dos metas incluyen menciones específicas a las personas mayores: en la meta 11.2 sobre los sistemas de transporte[2] y en la meta 11.7 sobre el acceso a zonas verdes y a espacios públicos seguros[3].
Estas menciones, ciertamente bienvenidas, dan lugar a algunas observaciones si se las considera con actitud crítica. La primera consiste en preguntarse por qué las personas mayores son mencionadas explícitamente en estas tres metas y no en otras —da la sensación de que no existe una razón consistente que permita explicar esto—. La segunda observación es que las tres metas no coinciden necesariamente con las reivindicaciones más importantes de las personas mayores —si se hubiesen tomado en cuenta esas reivindicaciones, sería esperable encontrar, por ejemplo, alguna mención explícita relativa a la salud, la protección social, o la eliminación de la violencia y el abuso—. En todo caso, las menciones figuran allí, y cabe, por ende, sacar el máximo provecho de su inclusión.
2. La desagregación de los datos por edad
Una segunda vía de entrada, que permitiría una mayor visibilización de las personas mayores en la Agenda 2030, la constituye la insistencia del documento en la necesidad de que los datos sean desagregados, entre otros factores, por edad. En la Agenda 2030 se conceptualizan el establecimiento de indicadores y la desagregación de datos como mecanismos para el seguimiento del progreso alcanzado en la implementación de los ODS. Entre varias menciones a la necesidad de contar con datos desagregados se establece, bajo el título “Datos, vigilancia y rendición de cuentas”, una meta concreta, la 17.18, que tiene por objeto “mejorar el apoyo a la creación de capacidad prestado a los países en desarrollo […] para aumentar significativamente la disponibilidad de datos oportunos, fiables y de gran calidad desglosados por […] edad […]”, entre otros factores mencionados. Esta inclusión es de vital importancia, debido a la nada infrecuente ausencia de datos sobre las personas de 60 años y más, a quienes muchos sistemas estadísticos y registros administrativos simplemente ignoran. La mejora de la capacidad de los Estados para producir datos desagregados por edad permitiría, además, una mejor identificación de aquellos grupos que han quedado atrás, y un análisis de las discriminaciones o las vulnerabilidades interseccionales o superpuestas.
3. Las personas mayores como grupo que se ha quedado atrás
El lema y el principio cardinal de la Agenda 2030 consiste, justamente, en “que nadie se quede atrás”. Esto supone que cada país debe identificar, en su propio contexto, cuáles son aquellos grupos que han quedado atrás —dicho en términos tradicionales de derechos humanos, aquellos grupos que han sufrido discriminación y marginalización y no disfrutan plenamente de sus derechos—.
En el párrafo 23 de la resolución 70/1, que antecede y explica los ODS, se identifica explícitamente a las personas de edad como uno los grupos susceptibles de experimentar situaciones de vulnerabilidad. En el mismo sentido, en un gran número de metas se menciona explícitamente la necesidad de tomar acciones para atender a la situación de los grupos vulnerables, para garantizar la universalidad del acceso a un bien básico o la cobertura de un servicio, o para erradicar una situación considerada inaceptable. Por ejemplo, la meta 1.3 requiere “implementar a nivel nacional sistemas y medidas apropiados de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y, de aquí a 2030, lograr una amplia cobertura de las personas pobres y vulnerables”.
Contextualizar esa meta en cada país supone considerar en qué medida las personas mayores están desproporcionadamente excluidas de los sistemas de protección social, y sobrerrepresentadas entre las personas pobres y vulnerables[4]. En resumen, al contextualizar cada Objetivo y cada meta en el marco de cada país, cuando se habla de los grupos vulnerables es necesario considerar la situación de las personas de edad; identificarlas, cuando sea preciso, como un grupo vulnerable, e implementar las acciones correspondientes cuando la evidencia permita concluir que “han quedado atrás” respecto de otros grupos.
B. ¿En qué medida las reivindicaciones más importantes de las personas mayores se reflejan en los Objetivos y las metas de la Agenda 2030?
Dicho lo anterior, es importante también explorar la convergencia de los Objetivos y las metas de la Agenda 2030 con las reivindicaciones más importantes de las personas mayores —reflejadas, por ejemplo, en documentos como el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento y la más reciente Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores—.
En este sentido cabe señalar que una gran cantidad de Objetivos y metas son directamente relevantes para el bienestar y el pleno goce de los derechos humanos de las personas mayores. Entre ellos cabe destacar, sin pretensión de exhaustividad, el Objetivo 1 sobre pobreza (incluida la protección social)[5]; el Objetivo 2 sobre poner fin al hambre y la malnutrición[6]; el Objetivo 3 sobre salud[7]; el Objetivo 4 sobre educación (incluido el abatimiento del analfabetismo)[8]; el Objetivo 5 sobre igualdad de género[9]; el Objetivo 6 sobre agua y saneamiento[10]; el Objetivo 8 sobre empleo[11]; el Objetivo 10 sobre la desigualdad en y entre países[12]; el Objetivo 11 sobre ciudades y asentamientos humanos[13]; el Objetivo 16 sobre sociedades pacíficas, acceso a la justicia e instituciones eficaces e inclusivas[14], y el Objetivo 17 sobre cooperación internacional[15].
Al repasar estos Objetivos y metas puede verificarse que muchas áreas que revisten especial interés para las personas mayores se consideran en la Agenda 2030, aunque cabe formular algunos comentarios al respecto:
- El primero es que, pese al grado relativamente alto de coincidencia, algunas reivindicaciones centrales de las personas mayores no están bien cubiertas por la Agenda 2030 —por ejemplo, los cuidados de largo plazo—. Sobre ello es importante subrayar que la Agenda 2030 no deroga otros compromisos específicos existentes, asumidos ya sea mediante normas vinculantes, como la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, o en marcos no vinculantes, como el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento.
- El segundo es que, en las áreas en las que sí existe coincidencia, será útil poner énfasis en la necesidad de alinear la Agenda 2030 con la guía ofrecida por instrumentos específicos referidos a las personas mayores. A guisa de ejemplo cabe mencionar la meta 8.10, sobre “fortalecer la capacidad de las instituciones financieras nacionales para fomentar y ampliar el acceso a los servicios bancarios, financieros y de seguros para todos”. Aunque no exista ninguna mención específica de las personas mayores en esa meta, tanto el Plan de Acción Internacional de Madrid como la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores alertan sobre la necesidad de combatir la discriminación contra las personas mayores en el acceso a los servicios bancarios y financieros[16]. En este sentido, los instrumentos específicos permiten identificar los obstáculos que determinan que un grupo haya “quedado atrás”, y ofrecen una guía respecto de las medidas adecuadas para lograr la meta con relación a las personas mayores.
En resumen, la convergencia sustantiva entre los Objetivos y las metas de la Agenda 2030 y las reivindicaciones específicas de las personas mayores supone la necesidad de alinear las medidas a adoptar para cumplir simultáneamente con las obligaciones en materia de derechos humanos de las personas de edad, los compromisos políticos asumidos en marcos como el Plan de Acción Internacional de Madrid, y los Objetivos y metas establecidos por la Agenda 2030. De lo contrario se corre el serio riesgo de dejar atrás a las personas mayores en lo que se refiere al cumplimiento de las metas que les conciernen más directamente y, por ende, de incumplir con las promesas de universalidad realizadas en el marco de la aprobación de la Agenda 2030.
C. Las personas de edad y los mecanismos de seguimiento y supervisión de la Agenda 2030
Es interesante destacar que en la Agenda 2030 no solo se reconoce explícitamente que está basada en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los tratados internacionales, y que deberá ser implementada en consonancia con las obligaciones de los Estados establecidas en el derecho internacional (incluidas las obligaciones en materia de derechos humanos), sino que también se incluyen de manera evidente elementos del enfoque basado en los derechos humanos para el desarrollo. Sucintamente, en la Agenda 2030 se incorporan los siguientes principios, directamente vinculados con ese enfoque:
i) Igualdad y no discriminación: este principio se vincula directamente con el lema de “que nadie quede atrás”, y se refleja en numerosos Objetivos —el 5 y el 10, por ejemplo— y en numerosas metas.
ii) Participación: la Agenda 2030 requiere la participación de los grupos que han sido dejados atrás, organizaciones de la sociedad civil, el sector académico, instituciones nacionales y otros actores relevantes en la adopción del plan de implementación de dicha Agenda y de los mecanismos de seguimiento para su implementación.
iii) Transparencia y acceso a la información: como un medio para el seguimiento del progreso en la consecución de los Objetivos y las metas, la Agenda 2030 incluye el establecimiento de indicadores globales, que deben ser contextualizados en cada ámbito nacional. Como se señaló anteriormente, los Estados deben producir datos desglosados por factores causantes de discriminación, incluida la edad.
iv) Rendición de cuentas: en la Agenda 2030 se subraya la necesidad de que los Estados rindan cuentas ante la ciudadanía y ante la comunidad internacional en relación con la implementación de este instrumento[17]. Para ello se prevé la creación de mecanismos de seguimiento de la implementación de la Agenda 2030 a nivel global, regional y nacional.
Los cuatro principios están interrelacionados, y, en caso de ser tenidos en cuenta, abren la posibilidad de que las organizaciones representativas de las personas mayores y las instituciones nacionales dirigidas a las personas mayores incidan en la implementación nacional de la Agenda 2030. Como se señaló antes, tanto las organizaciones de la sociedad civil como las instituciones nacionales dirigidas a las personas mayores tienen un papel fundamental en la identificación de las personas mayores como un grupo que se ha quedado atrás, en relación con el logro de aquellos ODS relevantes para estas personas. Esto difícilmente se logrará sin la participación de esas organizaciones e instituciones tanto en la definición del plan nacional de implementación de la Agenda 2030, como en el establecimiento de los mecanismos de seguimiento y supervisión para dicha implementación.
La experiencia y el conocimiento de esas organizaciones e instituciones son cruciales para guiar a las oficinas nacionales de estadística y a los organismos administrativos responsables de crear registros pertinentes de datos desagregados por edad, y también son cruciales para exigir el acceso a esa información. Por último, la participación de las organizaciones y las instituciones nacionales dirigidas a las personas mayores en los mecanismos de rendición de cuentas a nivel global y regional, y especialmente a nivel nacional, es necesaria para garantizar la visibilidad del grupo en el proceso de implementación de la Agenda 2030, en particular en aquellas áreas relevantes en las que, sin embargo, la mención de las personas mayores no es explícita.
D. Conclusión
En conclusión, el marco de la Agenda 2030, aunque perfectible, ofrece posibilidades para promover los derechos humanos de las personas mayores. Para ello, más allá de los pocos casos en que se realizan menciones explícitas de las personas mayores en algunas metas específicas, es necesario, al contextualizar la Agenda 2030 en cada ámbito nacional, garantizar la desagregación de los datos por edad y producir evidencia de que las personas mayores están entre los grupos que han quedado atrás respecto del cumplimiento de Objetivos y metas relevantes.
Los instrumentos internacionales vinculantes y no vinculantes centrados en las personas mayores ofrecen una guía valiosa tanto para identificar áreas de convergencia, como para diseñar las acciones específicas necesarias para avanzar en el cumplimiento de los Objetivos y las metas en relación con las personas mayores. Por último, la plena consideración de las personas de edad en la implementación de la Agenda 2030 requiere la plena participación de las organizaciones representativas de las personas mayores y de las instituciones nacionales dirigidas a personas mayores en los mecanismos de supervisión y seguimiento de dicha implementación. Sin esa participación, se corre el riesgo de que las personas mayores sean invisibles en el marco de la Agenda 2030, lo que supondría el incumplimiento, al mismo tiempo, de las promesas de universalidad, integralidad e interdependencia que conlleva la propia Agenda 2030.
[1] Meta 2.2: “De aquí a 2030, poner fin a todas las formas de malnutrición, incluso logrando, a más tardar en 2025, las metas convenidas internacionalmente sobre el retraso del crecimiento y la emaciación de los niños menores de 5 años, y abordar las necesidades de nutrición de las adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes y las personas de edad”.
[2] Meta 11.2: “De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad”.
[3] Meta 11.7: “De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad”.
[4] Muchas otras metas requieren un ejercicio similar. Véanse, por ejemplo, las metas 1.1, 1.2, 1.4, 1.5, 2.1, 3.7, 3.8, 4.6, 5.1, 5.2, 5.6, 6.1, 6.2, 8.5, 8.7, 8.8, 10.1 y 11.1, entre otras, en Naciones Unidas, “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (A/RES/70/1), Nueva York, 2015.
[5] En particular, las metas 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 y 1.5.
[6] En particular, las metas 2.1 y 2.2.
[7] En particular, las metas 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8 y 3.9.
[8] En particular, las metas 4.3, 4.5 y 4.6.
[9] En particular, las metas 5.1, 5.2, 5.4 y 5.6.
[10] En particular, las metas 6.1 y 6.2.
[11] En particular, las metas 8.5, 8.7 y 8.8.
[12] En particular, las metas 10.1, 10.2, 10.3 y 10.4.
[13] En particular, las metas 11.1, 11.2, 11.5 y 11.7.
[14] En particular, las metas 16.1, 16.3, 16.6, 16.7, 16.9, 16.10 y 16b.
[15] En particular, las metas 17.6, 17.7, 17.8, 17.18 y 17.19.
[16] Véanse, por ejemplo, el artículo 30 en Organización de los Estados Americanos (OEA), “Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, Washington, D.C., 2015, y los párrafos 28.e, 32.e y 48.c en Naciones Unidas, Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, Nueva York, 2003.
[17] No solo en lo que se refiere a la implementación de la Agenda 2030, sino también en general: el Objetivo 16 habla de “construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas”.