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Políticas y sistemas integrales de cuidados de largo plazo para las personas mayores: análisis de experiencias en América Latina y el Caribe

13 de dezembro de 2023|Insights

La llamada “crisis de los cuidados” provocada por la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) ha revelado las desigualdades a que se enfrentan tanto las mujeres y sus familias como las personas que trabajan en el ámbito de los cuidados y, por supuesto, quienes los requieren. En dicho contexto, el territorio, el género, la pertenencia étnica, la clase social, la situación migratoria, las identidades sexogenéricas y la situación de salud o enfermedad, entre otros, profundizan y perpetúan las desigualdades socioterritoriales. Asimismo, otro hecho manifiesto es que los cuidados de largo plazo se encuentran en crisis y requieren, también, una urgente reorganización, redistribución y revalorización social.

Es así que en América Latina y el Caribe hay alrededor de ocho millones de personas mayores que requieren asistencia para llevar a cabo actividades básicas de la vida diaria, en particular comer, vestirse o bañarse, una cifra que podría triplicarse hacia 2050 y alcanzar los 27 millones de personas (Cafagna y otros, 2019). En la actualidad, el 1% de la población total de la región —una cantidad equivalente al 12% de las personas mayores de 60 años— es dependiente por motivos de enfermedad o discapacidad y requiere cuidados de largo plazo (Cafagna y otros,  2019).

Se estima que en 2030 el 17% de la población será mayor de 60 años, que en 2050 esa proporción habrá aumentado a una cuarta parte de la población (Cafagna y otros, 2019, pág. 7), y que  hacia 2100 casi un tercio de la población tendrá más de 65 años (Turra y Fernandes, 2021, pág. 14). Si se tiene en cuenta que hay más probabilidades de que las personas mayores de 60 años presenten alguna dependencia funcional, puede afirmarse que el envejecimiento poblacional conlleva un aumento considerable  de las necesidades de cuidados (Cafagna y otros, 2019). Sin embargo, los cuidados que pueden ofrecer las familias en sus hogares se están reduciendo debido a los cambios que están experimentando en su estructura, en ámbitos como la disminución de la fecundidad, la reducción de su tamaño, su verticalización, el envejecimiento, las migraciones, los divorcios y el aumento de los hogares unipersonales (Huenchuan, 2009; Oddone, 2020, pág. 47).

El aumento de la demanda de cuidados y el hecho de que ya no es posible ni deseable que las mujeres continúen proveyéndolos de manera informal han generado una crisis en el ámbito de los cuidados que hace cada vez más necesaria la corresponsabilidad social y la intervención del Estado para proveer sistemas integrales de cuidados (CEPAL, 2010; Comas-d’Argemir y Bofill-Poch, 2021).

A fin de hacer frente a la crisis de los cuidados, los Estados de la región han impulsado, a través de distintas Conferencias Regionales sobre la Mujer, el reconocimiento del derecho humano al cuidado y un cambio del paradigma de desarrollo para avanzar hacia uno centrado en el cuidado de las personas y el medio ambiente, a fin de establecer una “sociedad del cuidado” (CEPAL, 2022a). El derecho al cuidado incluye el derecho de toda persona a acceder a los cuidados que requiera para garantizar su bienestar, el derecho de las personas a decidir no brindar cuidados, o brindarlos en condiciones dignas, y el derecho al autocuidado.

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), el cuidado de largo plazo se ha definido como:

[…] el sistema de actividades realizadas por cuidadores informales (familia, amigos o vecinos) o por profesionales (trabajadores de la salud, trabajadores sociales y otros) para asegurar que una persona que no es plenamente capaz de su autocuidado pueda mantener el más alto nivel de calidad de vida posible, de acuerdo con sus preferencias individuales, con el mayor grado posible de independencia, autonomía, participación, realización personal y dignidad humana” (OMS, 2002, pág. 7).

Entonces, ¿cómo puede definirse a las personas que no son plenamente capaces de proveerse autocuidados? Son aquellas que no pueden realizar actividades necesarias para la vida diaria sin la ayuda de otros por un período prolongado (OMS, 2015, citado  en Cafagna y otros, 2019, pág. 6). Comer, vestirse, bañarse, acostarse y levantarse de la cama, ir al baño y contener los esfínteres se definen como actividades básicas de la vida diaria, en tanto que prepararse la comida, limpiar, lavar, tomar medicamentos, trasladarse a lugares más allá de la distancia que puede recorrerse a pie, ir de compras, gestionar los asuntos de dinero y utilizar el teléfono o Internet se definen como actividades instrumentales.

En consecuencia, en la elaboración de las políticas de cuidado de largo plazo debe tenerse en cuenta que los grupos sociales con menos poder y menos recursos económicos, o aquellos que enfrentan discriminaciones múltiples, tienden a presentar mayores necesidades de cuidados de largo plazo y enfrentan mayores obstáculos para satisfacerlas. En el caso de las personas mayores, se requiere que las políticas de cuidados ofrezcan una amplia gama de servicios, a fin de responder de manera adecuada a las necesidades específicas de cada situación particular y, a su vez, garantizar su derecho a recibir cuidados en condiciones de igualdad y no discriminación (Huenchuan y Roqué, 2009; OEA, 2015).

Junto con la educación, la salud y la seguridad social, las políticas integrales de cuidados han sido reconocidas como uno de los pilares fundamentales del bienestar social (ONU-Mujeres/CEPAL, 2021) o del sistema de protección social (Comas D’Argemir, 2015). Dichas políticas persiguen un doble propósito: por un lado, garantizar el derecho al cuidado de las personas dependientes y, por otro, redistribuir el trabajo de cuidados entre los diferentes actores responsables del cuidado, promoviendo la igualdad de género.

En este sentido, es necesario diseñar sistemas integrales de cuidados que tengan en cuenta las cuestiones relativas al género, la interseccionalidad, la interculturalidad y los derechos humanos, que promuevan la corresponsabilidad entre las mujeres y los hombres, el Estado, el mercado, las familias y la comunidad, y que incluyan políticas articuladas en torno al tiempo, los recursos, las prestaciones y los servicios públicos universales y de calidad, a fin de satisfacer las distintas necesidades de cuidado de la población como parte de los sistemas de protección social (CEPAL, 2020).

Con respecto a los beneficios de la inversión en políticas integrales de cuidados, se ha demostrado que generan un dividendo triple que favorece el desarrollo económico de los países, a saber: i) en primer lugar, los cuidados y la educación que se brindan a la infancia repercuten de manera positiva en su desarrollo y en sus posibilidades futuras de acceder a mejores empleos; ii) en segundo lugar, los incentivos para formalizar el trabajo de cuidados, sean a través del Estado o del mercado, no solo permiten regular este sector para aumentar su calidad, sino que generan retornos en la forma de impuestos y aportes a la seguridad social, y iii) finalmente, la inversión en los sistemas de cuidados facilitaría la inserción de las mujeres en el mercado laboral y les permitiría aumentar los ingresos de sus hogares y romper el ciclo de la pobreza, que surge cuando no se tienen opciones para despojarse de la carga del trabajo de cuidados no remunerado (Bango y Cossani, 2021, pág. 19). También se ha reconocido que las políticas en materia de cuidados de largo plazo reducen el gasto en servicios sanitarios, ya que el número de emergencias se reduce y los cuidados mejoran la salud de las personas mayores (Cafagna y otros, 2019).

Al respecto, Cafagna y otros (2019) consideran que los gobiernos deben ofrecer incentivos para hacer crecer el mercado de los servicios privados de cuidados de largo plazo, independientemente de que sean brindados por trabajadores y trabajadoras a cuenta propia, por residencias privadas de larga estadía, por empresas de servicios a domicilio o por empresas que brindan teleasistencia u otro tipo de soluciones de cuidados a través de la tecnología. Esto responde a que “pueden ser un poderoso motor de generación de empleo” (Cafagna y otros, 2019, pág. 48). Al respecto, la República de Corea es un ejemplo del crecimiento de este sector, ya que en menos de diez años ha logrado desarrollar un mercado de cuidados de largo plazo que emplea al 1% de la población, del cual el 95% son mujeres (Cafagna y otros, 2019, pág. 48).

No obstante, existen algunas limitaciones para aplicar la propuesta del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en los países de  América Latina y el Caribe, una de las regiones con mayor desigualdad económica del mundo, en la que solo un sector reducido de la población podría pagar servicios privados de cuidados de largo plazo, que quedarían fuera del alcance de la mayoría. En consecuencia, si los Gobiernos de la región no logran garantizar los servicios de cuidados de largo plazo como un derecho humano cuya accesibilidad no se vea limitada por la posición económica de las personas, las medidas como las que sugiere el BID no harán más que profundizar las brechas de desigualdad en el ámbito del acceso a los cuidados.

Por otro lado, la promoción de los servicios privados de cuidados debe ir acompañada de procesos y mecanismos de regulación y seguimiento impulsados por los gobiernos, a fin de asegurarse de que la lógica del lucro económico no se imponga por sobre las necesidades de cuidados de las personas mayores.

En la República de Corea se vive un proceso de envejecimiento mucho más acelerado que en otros países del mundo debido a dos factores: por un lado, el rápido decrecimiento de su tasa de natalidad y, por el otro, el veloz incremento de la esperanza de vida. Se prevé que la población de ese país mayor de 65 años se duplicará en los próximos dos decenios, y pasará de 8,07 millones de personas (16,1%) en 2020 a 16,98 millones (35,3%) en 2040. Según las previsiones, el estadio de superenvejecimiento en la República de Corea se alcanzará en 2025, cuando la población de este grupo etario alcance el 20,3% del total de la población (Statistics Korea, 29 de septiembre de 2021). Por otro lado, debido al aumento del número de personas de 65 años y más, se espera que de aquí a 2040 la tasa de dependencia vinculada con el envejecimiento pase de 22,5 a 63,4 personas por cada 100 en edad de trabajar, y que el índice de envejecimiento aumente de 129,6 a 393,9 en el mismo período (Statistics Korea, 14 de abril de 2022) (véase el gráfico 1).

Gráfico 1
República de Corea: proyecciones de población, 2020-2040

(En millones de personas)

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de Statistics Korea, “Population Prospects of Koreans and Foreigners based on the 2021 Population. Projections: 2020-2040”, 14 de abril de 2022 [en línea] https://kostat.go.kr/board.es?mid=a20108080000&bid=11748.

En el año 2000, los diversos sistemas de seguros de salud se integraron en el servicio nacional de seguros de salud (National Health Insurance (NHIS)), un sistema de aplicación obligatoria supervisado por el Gobierno de la República de Corea que brinda cobertura a toda la población mediante un asegurador único. A través del sistema se brindan servicios de salud necesarios, desde tratamientos para lesiones hasta atención en casos de fallecimiento, y se garantiza la asistencia médica gratuita a quienes enfrentan dificultades para acceder a la seguridad social. Si bien fue reconocido como un sistema estable, una de sus vulnerabilidades es que no brinda servicios de cuidados para las personas mayores.

Ante esta realidad y frente a los retos demográficos actuales, entre ellos las previsiones sobre la dinámica de la población en la República de Corea, se implementó el sistema de seguros para la atención de largo plazo (Long-Term Care Insurance (LTCI)). Mientras que el NHIS cubre los tratamientos médicos de personas de todas las edades, el LTCI es un seguro público y obligatorio que busca proporcionar servicios de cuidados específicamente dirigidos a  las personas mayores, a fin de atender las necesidades que no se encontraban cubiertas antes de la creación del sistema. Gracias a la cobertura del LTCI, la prestación de los servicios ha pasado de centrarse en el proveedor a centrarse en las personas, con lo que personas de diferentes niveles de ingresos han podido acceder a servicios especializados ofrecidos por profesionales capacitados para realizar tareas de cuidados.

Un aspecto importante que destacan Kim y Kwon (2021) es que los planes de financiamiento de ambos seguros (el LTCI y el NHIS) fueron diseñados por separado para evitar las cargas financieras imprevistas que podrían haber surgido si el LTCI se hubiese añadido tan solo como un componente adicional, así como para lograr una mejor recepción por parte de la población, al tratarse del pago de una nueva prima por un nuevo seguro que cubría un nuevo servicio.

En poco más de una década, el país alcanzó la cobertura universal del LTCI. De acuerdo con Kim y Kang (2022), esto fue posible debido a tres factores: i) el diseño del sistema (que permitió ampliar la cobertura en los sectores formales e informales); su obligatoriedad; el tipo de designación de los proveedores de servicios médicos; el uso de cotizaciones bajas con paquetes pequeños de prestaciones sociales, y el suministro de cobertura familiar; ii) la  vinculación de la operación con el sistema de registro civil y estadísticas vitales, lo  que permitió la actualización permanente de datos; y iii) la aplicación de políticas flexibles para promover el liderazgo local.

En cuanto a las limitaciones, se ha señalado que las personas cuidadoras se han enfrentado a diferentes problemas desde la creación del LTCI, en particular los bajos salarios y el incumplimiento de la normativa laboral, pues sus jornadas de trabajo son más largas que las que establece la legislación y no reciben capacitación para el trabajo; asimismo, las  enfermedades músculo-esqueléticas, que en la actualidad son consideradas afecciones relacionadas con el envejecimiento y no con el trabajo de cuidado, no están contempladas en la cobertura (Chon y Kim, 2020).

Además, la división entre el seguro de enfermedad y el seguro de cuidados de largo plazo parece tener un efecto negativo en la sostenibilidad del LTCI. De acuerdo con algunos estudios (Moon, 2022), esto se traduce en la fragmentación de los servicios, en la superposición de acciones en materia de salud y en una merma en la percepción de los usuarios en cuanto a la calidad de los servicios. Todo ello genera gastos que podrían solventarse si ambos seguros estuvieran integrados. Además, se plantea la necesidad de establecer normas más estrictas (prerrequisitos) para acceder a las prestaciones y de buscar estrategias como la integración de los servicios de cuidado y la operación del sistema para reducir los costos de los servicios médicos.

La urgencia de avanzar hacia una sociedad del cuidado, donde se garanticen los derechos de las personas en cualquier momento del curso de su vida, se hace evidente cuando se analiza la evolución de las variables básicas —la fecundidad y la mortalidad— y su relación con los cambios económicos, sociales y culturales. Los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indican que entre 2020 y 2030 la población de 60 años y más en la región aumentará en 31,1 millones de personas y alcanzará los 114,9 millones de personas, una cantidad equivalente al 16,5% de la población total de América Latina y el Caribe. Para 2050, se estima que el grupo etario de 60 años y más alcanzará los 188,1 millones de personas, y representará alrededor del 25,1% de la población de la región (véase el grafico 6). La tasa de crecimiento natural disminuirá gradualmente hasta 2060, momento en que las tasas de fecundidad y de mortalidad registradas a finales del siglo XX y principios del XXI habrán descendido hasta ingresar en terreno negativo, lo que dará paso a un aumento significativo del peso relativo de las personas mayores de 60 años en la población total (véase el gráfico 2).

Gráfico 2
América Latina y el Caribe: estimaciones y proyecciones de la población total y de 60 años y más, por decenios, 1950-2100

(En miles de personas a mitad del año)

Gráfico 2

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de demografía (CELADE)–División de Población de la CEPAL, revisión 2022 y Naciones Unidas, 2022 Revision of World Population Prospects [en línea] https://population.un.org/wpp/.

La elevada informalidad existente en América Latina y el Caribe impacta profundamente en los niveles de protección social que cada país brinda a sus habitantes. Dichas diferencias tienen su origen en las características propias de los distintos mercados de trabajo, quelos países han buscado fortalecer promoviendo la formalización, la valorización del salario mínimo, el fortalecimiento de las instancias de negociación colectiva, la creación de seguros de desempleo, el establecimiento de políticas para favorecer la autonomía económica de las mujeres y la articulación de sistemas de capacitación y educación. Como estrategia fundamental, es necesario que la región avance hacia la universalización de la protección social, lo que implica no solo mejorar la cobertura y la calidad de las prestaciones, sino crear y fortalecer infraestructuras y sistemas de transferencias y, desde una mirada más reciente, considerar al cuidado como un pilar de la protección social (Minoldo y Peláez, 2023).

Según Huenchuan (2013), la protección social en la vejez se basa en tres pilares: las pensiones, la atención básica de salud y los servicios sociales para la autonomía. La responsabilidad de los pilares referidos a las pensiones y a la atención de salud recae en el Estado; por otro lado, los servicios sociales para la promoción de la autonomía parten de una responsabilidad compartida entre la sociedad y el Estado para construir prestaciones sociosanitarias que fortalezcan la atención de las personas mayores.

Para ampliar la cobertura de la protección social se requiere una revisión de los factores que  determinan la falta de acceso, tales como la informalidad laboral, la falta de reconocimiento del trabajo de cuidados, la brecha de género, la pertenencia étnica, el lugar de residencia (urbano o rural), y la situación migratoria, de salud y de discapacidad, entre otros. En el caso de las personas mayores, la ampliación de la cobertura implica: i) reconocer la diversidad en la vejez, es decir, considerar las distintas trayectorias laborales presentes y pasadas del grupo etario; ii) procurar la ampliación de la protección social para que incluya la economía informal; iii) desarrollar acciones específicas para garantizar la protección social de los distintos tipos de vejez en las zonas rurales; iv) desarrollar acciones específicas para garantizar la protección social de las personas mayores que cuidan, y v) considerar al cuidado como un pilar fundamental de los sistemas de protección social, al igual que lo son la salud y las pensiones.

De acuerdo con la CEPAL, las políticas de cuidado abarcan aquellas acciones públicas referidas a la organización social y económica del trabajo destinadas a garantizar el bienestar físico y emocional cotidiano de las personas con algún nivel de dependencia. Según el Informe Avances y Retos legislativos en materia de Autonomía y Empoderamiento Económico de las mujeres en Iberoamérica (ONU-Mujeres/SEGIB, 2020), existen grandes desafíos legislativos para lograr la disminución de las brechas que impiden avanzar de manera equitativa hacia una organización social del cuidado en la región. Entre tales desafíos se cuentan la falta de legislación en materia de igualdad salarial; la persistencia de legislación que en la práctica restringe la libertad de elección de empleo de las mujeres y promueve la segregación ocupacional; la carencia de legislación que reconozca el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado y la necesidad de redistribuirlo, y la ausencia de legislación que regule y proteja el trabajo doméstico y que prevenga la discriminación por sexo en la cobertura de pensiones. Para avanzar hacia el logro de los Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, es indispensable eliminar las leyes discriminatorias y avanzar legislativamente hacia la protección de los derechos de las personas, especialmente de las mujeres que realizan trabajos de cuidado tanto remunerados como no remunerados.

Por otro lado, en la XIV Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, los Estados parte se comprometieron a “implementar políticas contracíclicas sensibles a las desigualdades de género para mitigar los efectos de crisis y recesiones económicas en la vida de las mujeres, y promover marcos normativos y políticas que dinamicen la economía en sectores clave, incluido el de la economía del cuidado” (CEPAL, 2020).

Diagrama 1: Vinculación de las políticas de cuidado con otras políticas públicas y relación bidireccional con otras políticas

Diagrama 1

Fuente: Elaboración propia.

El establecimiento de sistemas y políticas de cuidados de largo plazo en la región aún es limitado en la mayoría de los países. Esto se debe fundamentalmente a: i) la variabilidad de las aproximaciones al concepto de dependencia; ii) la falta de recursos económicos para brindar asistencia sanitaria a quienes requieren cuidados de largo plazo; iii) la falta de datos confiables y actualizados sobre la población con necesidades de cuidados de largo plazo, sobre la infraestructura existente y la que se necesita, sobre el personal calificado para hacer frente a este reto y sobre los cuidadores que son familiares o que no son profesionales; iv) la construcción social de los cuidados de largo plazo, que en muchos países mantiene una perspectiva familista (o familiarista), y v) la carencia de una perspectiva de derecho al cuidado.

Si bien es cierto que las necesidades de cuidados de largo plazo no son exclusivas de las personas mayores o de las personas con enfermedades no transmisibles, las condiciones demográficas y epidemiológicas y la aparición del COVID-19 han puesto de manifiesto la necesidad de establecer políticas dirigidas a este sector. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Decenio de las Naciones Unidas del Envejecimiento Saludable (2021-2030) han establecido entre sus metas la creación de sistemas de protección social que garanticen el acceso a este derecho.

De acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud (OPS) (2021), la relevancia del tema de los cuidados de largo plazo en la región se justifica en tres necesidades: i) llegar a un consenso sobre las definiciones, las normas y las herramientas para evaluar la dependencia; ii) elaborar un catálogo de estrategias e intervenciones para prevenir la discapacidad, mejorar la capacidad funcional y disminuir la dependencia, y iii) establecer un proceso para el diseño y la puesta en marcha de sistemas de cuidados de largo plazo que sean sostenibles desde el punto de vista financiero, asequibles, basados en los derechos humanos y de naturaleza multisectorial.

Los sistemas de cuidados son un componente central del sistema de protección social y se definen como el conjunto de acciones públicas y privadas intersectoriales que se desarrollan de forma articulada para brindar atención directa a las personas y apoyar a las familias en el cuidado de los miembros del hogar. Esto incluye la atención de las personas dependientes, tales como los menores de edad, las personas con algún tipo de discapacidad, las personas mayores y los enfermos (Batthyány, 2015, pág. 25).

En el mundo y en América Latina y el Caribe, los sistemas integrales de cuidados son un factor fundamental para el logro del empoderamiento de las mujeres y la igualdad de género y un elemento clave para la recuperación socioeconómica, ya que generan empleos directos e indirectos y favorecen el adecuado funcionamiento de otros sectores de la economía (ONU-Mujeres/CEPAL, 2020). Para lograr sistemas integrales de cuidados, es necesario desarrollar políticas de cuidados universales, solidarias, autónomas y basadas en la corresponsabilidad social. Eso no solo implica que los sistemas deben diseñarse conforme a mecanismos que permitan la participación equilibrada de los diferentes actores implicados, a saber, el Estado, el mercado, las familias y la sociedad, sino también que su organización debe basarse en el principio de equidad entre hombres y mujeres (véase el cuadro 1).

Cuadro 1
América Latina y el Caribe (9 países): avances en la creación de sistemas públicos de cuidados en la región, 2018-2022

País

Avance

Argentina

Desde 2020, y a partir de la creación del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, se trabajó en la generación de políticas para el reconocimiento del cuidado como una necesidad, un trabajo y un derecho, poniendo énfasis en la perspectiva intersectorial, mediante la Mesa Interministerial de Políticas de Cuidado. 

Brasil

A través del Grupo de Trabajo emanado de la Orden Interministerial Nro. 1 del 12 de marzo de 2021, se crea un órgano colegiado temporal, consultivo, de estudio, de  articulación y de trabajo que será el encargado de la creación de la Política Nacional de Cuidados, los proyectos de ley y la sistematización de la información para lograrlo.

Chile

En 2016 se crea el Sistema Nacional de Apoyo y Cuidado (SNAC) como un sistema de protección integral que tiene la misión de acompañar, promover y apoyar a las personas dependientes, así como a sus redes de apoyo. Comprende acciones públicas o privadas coordinadas intersectorialmente, que consideran los distintos niveles de dependencia y ciclo vital. 

Costa Rica

Se encuentra en fase de diseño la Política Nacional de Cuidados 2021-2031, a través de la cual se buscará implementar de manera progresiva un Sistema de Apoyo a los Cuidados y Atención a la Dependencia para procurar cerrar las brechas de género, y desde un enfoque centrado en los derechos humanos y la corresponsabilidad social de los cuidados, avanzar hacia un sistema integrado de servicios sociales para la atención de las personas dependientes.

México

En la actualidad se están discutiendo dos importantes iniciativas de ley, una que busca crear un Registro Nacional de Cuidados con el objetivo de sistematizar la información sobre las instituciones que brindan servicios de cuidados tanto en el sector público como como en el privado, y otra que fue aprobada por el pleno de la Cámara de Diputados y que reforma los artículos 4º y 73º de la Constitución, reconociendo el derecho al cuidado digno bajo un principio de corresponsabilidad entre hombres y mujeres, y crea el Sistema Nacional de Cuidados, que prioriza la atención de las personas que requieren cuidados por enfermedad o discapacidad, niñas, niños, adolescentes y personas mayores en condiciones de pobreza, además de proteger a las personas que realizan trabajos de cuidados sin remuneración. 

Paraguay

Se ha institucionalizado el Grupo Impulsor Interinstitucional para la Elaboración de la Política de Cuidados en el Paraguay (GIPC), mediante el cual se espera que se establezcan medidas normativas y acciones para garantizar la protección de quienes necesiten cuidado y, a la vez, garantizar adecuadamente el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores con responsabilidades familiares.

Perú

Se está debatiendo la Ley que crea el Sistema Nacional de Cuidados, concebido como el conjunto de políticas, estrategias, programas, acciones y servicios orientados a garantizar el derecho de las personas a recibir cuidados, a cuidarse y a cuidar, con especial énfasis en las mujeres que brindan cuidados, niñas, niños, adolescentes, personas con discapacidad y personas adultas mayores que requieren atención prioritaria debido a su condición y su nivel de dependencia, con la finalidad de contribuir al bienestar, la calidad de vida y el desarrollo integral de las personas, especialmente de aquellas que requieren cuidados y de las/los cuidadoras/es, así como la superación de la actual división sexual del trabajo, considerada en la Política General de Gobierno 2021-2026.

República Dominicana

Se encuentra trabajando en el diseño de políticas y en la definición de intervenciones orientadas al establecimiento de un sistema público de cuidados con enfoque de género apoyado por  el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y ONU-Mujeres.

Uruguay

Cuenta desde el 2015 con un Sistema Nacional Integrado de Cuidados formalizado por la Ley núm. 19.553 de 2015, que tiene el objetivo de impulsar un modelo de prestaciones integrales de cuidado para personas en situación de dependencia. En la actualidad, el sistema ha propiciado la mejora en la regulación de estos servicios y la profesionalización de la tarea de cuidados, así como también la promoción de la corresponsabilidad en los cuidados entre el Estado, el mercado, las familias y los hombres y las mujeres, buscando transformar la matriz familista de los cuidados, que se basa en profundas desigualdades sociales y de género. Actualmente, la estructura del Sistema está compuesta por tres órganos: la Junta Nacional de Cuidados, la Secretaría Nacional de Cuidados y Discapacidad y el Comité Consultivo de Cuidados.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Envejecimiento en América Latina y el Caribe: inclusión y derechos de las personas mayores (LC/CRE.5/3), Santiago, 2022.

ONU-Mujeres/CEPAL (2020) señalan que las políticas de cuidados deben estructurarse en torno a cinco componentes: i) los servicios que se proveen; ii) las regulaciones que se establecen; iii) la formación de las personas que cuidan de manera formal y no formal; iv) las acciones de gestión de la información y generación de conocimiento público sobre los cuidados, y v) las acciones de comunicación para la promoción del derecho al cuidado y del cambio cultural.

Según María Noel Vaeza: “Para que las políticas de cuidados puedan conformarse como un sistema es necesario desarrollar, además, un modelo de gobernanza que incluya la articulación interinstitucional —a nivel nacional y territorial— entre todas las instituciones que implementan acciones orientadas al cuidado de distintas poblaciones objetivo, como forma de aprovechar de manera eficiente las capacidades instaladas a nivel estatal y a nivel social, desarrollando así un modelo de gestión que tienda a pasar de la lógica de los servicios a la lógica de las personas”[1]. Por ello, los sistemas de cuidados deben basarse en las perspectivas de género, de derechos, de interculturalidad y de interseccionalidad.

La inclusión del cuidado en la agenda pública y su materialización en políticas públicas es reciente en la región. Sin embargo, a partir del posicionamiento del tema a nivel internacional y del reconocimiento de la relevancia del cuidado para el desarrollo de los países, en los últimos años se han registrado importantes avances a nivel legislativo, de políticas, de acciones y de registro de información, que han permitido a muchos países sentar las bases para la creación de sistemas públicos de cuidados (véase el cuadro 2).

Cuadro 2
América Latina: avances en la creación de sistemas públicos de cuidados, 2018-2022

Cuadro 2

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Envejecimiento en América Latina y el Caribe: inclusión y derechos de las personas mayores (LC/CRE.5/3), Santiago, 2022.

Bibliografía

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  •                 (2020), Cuidados en América Latina y el Caribe en tiempos de COVID-19. Hacia sistemas integrales para fortalecer la respuesta y la recuperación [en línea] https://www.cepal.org/es/publicaciones/45916-cuidados-america-latina-caribe-tiempos-covid-19-sistemas-integrales-fortalecer.
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  • https://lac.unwomen.org/es/digiteca/publicaciones/2021/03/avances-y-retos-legislativos-en-materia-de-autonomia-y-empoderamiento-economico.
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  • ______ (2019), Plan de Acción sobre la salud de las personas mayores, incluido el envejecimiento activo y saludable. Informe Final (CD57/INF/9).
  • Turra, C. y F. Fernandes (2021), “La transición demográfica: oportunidades y desafíos en la senda hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/105), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

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[1] Véase CEPAL, “ONU Mujeres y CEPAL promueven la construcción de Sistemas Integrales de Cuidados en América Latina y el Caribe”, 16 de noviembre de 2021 [en línea] https://www.cepal.org/es/noticias/onu-mujeres-cepal-promueven-la-constru....

Nota: este artículo corresponde a un resumen del documento del mismo nombre cuya autora es Verónica Montes de Oca, quien agradece el apoyo de Kamila González, pasante del CELADE-División de Población de la CEPAL, en la revisión de este resumen.