1. Los niños y las niñas son altamente vulnerables a los desastres
Los niños y las niñas en América Latina y el Caribe, particularmente los que viven en contextos de pobreza, son altamente vulnerables a los desastres y experimentan sus efectos en forma desproporcionada y creciente. Los desastres causan enfermedades, lesiones, pérdidas de vidas humanas y daños en la infraestructura. También afectan los medios de vida de las familias tales como los activos productivos y las fuentes de trabajo de los adultos. Asimismo, provocan traumas debido al pánico y el estrés de vivir una experiencia catastrófica, la separación familiar, la interrupción de la normalidad de la vida cotidiana causada por el cambio de vivienda y escuela y la alteración de la dieta alimenticia (CEPAL, 2014). En la región se han comenzado a adoptar acciones de política pública para hacer frente a los desastres; sin embargo, la perspectiva de los derechos de los niños y las niñas no se ha hecho explícita. En este artículo se plantea una primera aproximación al tema de la protección social frente a los desastres poniendo esa perspectiva al centro del debate.
En la actualidad, los desastres, independientemente de su origen (sea natural o humano), son considerados fenómenos sociales cuyos daños sería posible prevenir y mitigar para disminuir o al menos controlar sus efectos (CEPAL, 2014). Si bien las comunidades siempre tendrán que enfrentar riesgos naturales como inundaciones, sequías, tormentas, temperaturas extremas o terremotos, hablar de “desastre natural” cada vez es más engañoso dado que los desastres se deben tanto a las fuerzas de la naturaleza como a las actividades humanas, como la degradación del medio ambiente o la expansión urbana hacia áreas no aptas para la edificación (Annan, 1999). Los desastres son, en definitiva, resultado de la combinación de fenómenos naturales y de las condiciones de vulnerabilidad física, social, económica y ambiental de las personas y los asentamientos humanos (CEPAL, 2014).
La vulnerabilidad es una condición previa a los desastres que se manifiesta durante su ocurrencia y, al mismo tiempo, es un indicador de la capacidad de resiliencia frente al daño por parte de países, comunidades, hogares y personas. Los niños y las niñas, especialmente los más pequeños, disponen de menos recursos para enfrentar los desastres debido a sus características particulares, lo que implica que sean especialmente sensibles frente a los aspectos positivos y negativos del entorno (Bartlett 2008; Cutter 1995; Peek 2008). Debido a su dependencia del cuidado de los adultos, su grado de vulnerabilidad está determinado en gran medida por aspectos como el nivel de ingresos de la familia o el nivel educativo de la madre, el padre o sus cuidadores, entre otros.
Los desastres obligan a las familias, en particular a aquellas que viven en situación de pobreza, a tomar decisiones que pueden tener efectos perjudiciales de largo plazo sobre los niños y las niñas, tales como retirarlos de la escuela o reducir los gastos en salud, lo que contribuye a potenciar la reproducción intergeneracional de la pobreza (Hallegatte y otros, 2017). En Guatemala, por ejemplo, la tormenta Stan aumentó la probabilidad de trabajo infantil en áreas afectadas en más de 7% (Bustelo, 2011). Por su parte, en el Perú se han detectado impactos del terremoto de Ancash de 1970 en los logros educativos de hijos e hijas de madres afectadas por el desastre en torno a la fecha del nacimiento, lo que demuestra que sus efectos se pueden extender hasta la generación siguiente (Caruso y Miller 2015). Asimismo, debido a la naturaleza y vulnerabilidad de sus activos (Hallegatte y otros, 2017) y al acceso limitado a instrumentos de gestión del riesgo de desastres (Vakis, 2006), las pérdidas económicas para la población que vive en condiciones de pobreza han sido estimadas ser dos o tres veces mayores en términos relativos respecto a aquellas de los no pobres. Considerando además que los niños y las niñas están sobrerrepresentados en la pobreza, esto hace aun más necesario tomar acciones de política pública para protegerlos frente a estos eventos.
La protección social, al garantizar niveles básicos de ingreso y acceso a servicios sociales (salud, educación y vivienda, entre otros) y de promoción, fortalece la prevención y la capacidad de respuesta (Cecchini y Martínez, 2011) y reduce la vulnerabilidad, contribuyendo a una recuperación a corto, mediano y largo plazo. Por lo tanto, la protección social constituye una política pública clave para hacer frente a los desastres antes, durante y después de su ocurrencia. En particular, puede contribuir a fortalecer la capacidad de las personas para enfrentar los impactos negativos de eventos relacionados con el clima y las pérdidas de medios de vida, por ejemplo, mediante la regularidad y previsibilidad en la provisión de transferencias monetarias (Ulrichs y Slater, 2016). Ya que permite que las familias se encuentren en mejores condiciones para amortiguar choques y situaciones de crisis, la protección social puede contribuir tanto a la prevención y mitigación como a la recuperación de los desastres, generando un impacto directo en el bienestar de los niños y las niñas (UNICEF, 2012).
2. La frecuencia de los desastres ha aumentado pero no hay información estadística sobre la población infantil afectada
En este artículo entendemos los desastres como una grave alteración de la vida de comunidades y personas que involucra daños físicos y pérdidas de vidas humanas y de capital, y que excede la capacidad de respuesta de las comunidades afectadas. Los desastres pueden ser consecuencia de fenómenos naturales o ser provocados por los seres humanos (CEPAL, 2014; Quarantelli, 1998).
La ocurrencia de desastres a nivel mundial ha experimentado un crecimiento importante a partir de 1960 y América Latina y el Caribe no ha sido la excepción (Vargas, 2015). En el período entre los años 2005 y 2015 hubo 380 desastres en el mundo: Asia fue el continente más golpeado (44,4% de los eventos ocurrieron allí), seguido por las Américas (25,5%), África (16,5%), Europa (7,2%) y Oceanía (6,4%) (Guha-Sapir, Hoyois y Below, 2016). La frecuencia de desastres en América Latina y el Caribe ha aumentado 3,6 veces en medio siglo. En la década de 1960 hubo, en promedio, 19 desastres por año y en la primera década del siglo XXI ese promedio aumentó a 68 fenómenos anuales. En la región, la mayoría de los desastres están relacionados con fenómenos de origen meteorológico e hidrológico que incluyen huracanes, tormentas, inundaciones y sequías (Vargas, 2015). No obstante, el desastre que ha causado el mayor número de víctimas fue el terremoto de Haití en 2010 (222,570 muertos y 300,000 heridos según la base de datos del Centro para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres, CRED). En 2016, los desastres que causaron más muertes fueron el terremoto en el Ecuador (677 muertos) y el huracán Matthew en Haití (546 muertos) que, además, provocaron una gran pérdida de viviendas así como muchísimos heridos.
Las limitaciones de la información estadística disponible dificultan hacer una estimación precisa de la población infantil afectada por los desastres en los países de la región. Sin embargo, dos tendencias sugieren que el número de niños y niñas afectados por desastres es elevado y creciente. Por una parte, en América Latina y el Caribe ha aumentado el número de desastres y, por la otra, ha habido un crecimiento de la población infantil que hoy alcanza a 163 millones de niños y niñas entre 0 y 14 años (véase gráfico). Si bien desde mediados de los años 2000 el proceso de crecimiento de la población de 0 a 14 años se ha interrumpido, continúa aumentando en muchos de los países fuertemente afectados por desastres, como los de América Central y Haití.
América Latina y el Caribe: frecuencia de desastres y población de 0 a 14 años
1950-2015
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPALSTAT y Centro para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres (CRED), “EM-DAT: International Disaster Database”, Bruselas [en línea] ://www.emdat.be/.
Hacia fines de los años noventa, el número de niños y niñas afectados anualmente por desastres en el mundo fue estimado en 66,6 millones y se proyecta que, dado el impacto del cambio climático, esta cifra podría aumentar a 175 millones al año en las décadas siguientes (Tarazona y Gallegos, 2015). Sin embargo, estas son estimaciones gruesas que no permiten desarrollar una comprensión más robusta de la vulnerabilidad de la infancia y sus nexos con los impactos de los desastres. En particular, las bases de datos internacionales en relación con la desagregación de información por edad, sexo, raza, etnia y nivel socioeconómico son limitadas, ya que falta información individual y localizada geográficamente (Tarazona y Gallegos, 2015). Asimismo, es deseable complementar la información cuantitativa con estudios cualitativos que recojan la voz de los niños y las niñas y permitan tener una visión más integral del impacto de los desastres.
3.Los acuerdos internacionales llaman a priorizar los derechos de niños y niñas frente a situaciones de desastre y a escuchar su voz
Los esfuerzos nacionales para la mitigación y acción frente a los desastres deben ser apoyados por un contexto internacional que los haga posibles. Al respecto, las Naciones Unidas han generado planes de acción internacional con miras a reducir las pérdidas producidas por desastres en términos sociales, económicos y ambientales, y a prevenir los riesgos futuros (véase recuadro). En lo que concierne específicamente a la niñez, el Principio 8 de la Declaración de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas de 1959 indica que “el niño debe, en todas las circunstancias, figurar entre los primeros que reciban protección y socorro”. Asimismo, de acuerdo con la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) de 1989, los niños y las niñas tienen derechos inalienables en toda circunstancia, incluso en situaciones de desastre, cuando corren mayor riesgo, así como el derecho a participar en las decisiones que afectan sus vidas (UNICEF, 2016). Es así como la participación de niñas y niñas y su educación tanto en temas de desarrollo sostenible como de preparación en caso de desastres se vuelven elementos clave para reducir su vulnerabilidad frente a los desastres.
En 2011 se elaboró la Carta de la Niñez para la Reducción del Riesgo de Desastres sobre la base de consultas realizadas a más de 600 niños y niñas en 21 países de África, Asia, Oriente Medio y América Latina. En dicha carta, los propios niños y niñas identifican cinco prioridades para hacer frente a los desastres: i) las escuelas deben ser seguras y la educación no debe ser interrumpida; ii) la protección de la niñez debe ser una prioridad antes, durante y después del desastre; iii) los niños y las niñas tiene el derecho a participar y acceder a la información que necesitan; iv) la infraestructura comunitaria debe ser segura y la ayuda y la reconstrucción deben contribuir a reducir el riesgo en el futuro, y v) la reducción del riesgo de desastres debe llegar a los más vulnerables.
Recuadro 1Acuerdos de la comunidad internacional para la mitigación y acción frente a los desastresUno de los primeros acuerdos internacionales fue la Estrategia de Yokohama de 1994 que tuvo como objetivo establecer las directrices para la prevención de desastres, la preparación para casos de desastre y la mitigación de sus efectos. Posteriormente, se adoptó el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, en el cual se establecieron las siguientes recomendaciones de política social para reducir los factores de riesgo: i) el aumento de la seguridad alimentaria para mejorar la resiliencia de las comunidades ante las amenazas; ii) el fortalecimiento de los mecanismos de protección social de los grupos vulnerables, así como de los programas de acompañamiento psicosocial; iii) la incorporación de medidas de reducción del riesgo de desastres en el proceso de recuperación y rehabilitación que contribuyan a mejorar las capacidades a largo plazo, y iv) la necesidad de asegurar que los programas para las personas desplazadas no incrementen su riesgo y vulnerabilidad ante los desastres. A su vez, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, aprobado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres y que se celebró en Sendai, Japón en 2015, tiene como objetivo prevenir nuevos desastres y mitigar los efectos de los ya ocurridos mediante la implementación integrada de medidas en lo cultural, económico, ambiental, educacional, social, tecnológico e institucional. En ello se reconoce la función de liderazgo, regulación y coordinación que desempeñan los gobiernos, pero se recomienda que interactúen con los actores pertinentes, entre ellos los niños y los jóvenes, ya que estos son agentes de cambio y se les debe facilitar el espacio y las modalidades para contribuir a la reducción del riesgo de desastres. Finalmente, cabe destacar que en el treceavo Objetivo de Desarrollo Sostenible: “Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”, se incluye la meta 13.1 que insta a “Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados con el clima y los desastres naturales en todos los países”. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Organización de las Naciones Unidas (ONU), “Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030”, 2015 y “Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres”, 2005. |
4. En América Latina y el Caribe se han comenzado a tomar iniciativas de protección social para hacer frente a los desastres
En los ministerios de desarrollo social, así como otras instancias gubernamentales de desarrollo social en América Latina y el Caribe, recientemente se ha comenzado a vincular los programas y las políticas de protección social con la agenda de gestión de riesgos de desastres y adaptación al cambio climático. Las instituciones de desarrollo social están generando mecanismos de prevención y respuesta frente a los desastres y realizando esfuerzos para coordinar sus acciones con otros sectores. De esta manera, y con una visión a largo plazo, se está buscando atender las interdependencias entre choques de este tipo y la situación de pobreza y vulnerabilidad de las personas. Sin embargo, aun cuando los acuerdos internacionales son claros respecto a la necesidad de priorizar los derechos de niños y niñas y a fomentar su participación para hacer frente a situaciones de desastres, en la región aún queda mucho camino por recorrer para implementar protocolos de atención prioritaria para este grupo. Por lo tanto, este es un desafío clave que enfrentan los países de la región.
Los programas de protección social apoyan de manera previsible a las familias y por lo tanto reducen la vulnerabilidad de sus miembros, incluyendo a niños y niñas, ante los desastres. Algunos de los instrumentos de protección social que se han utilizado específicamente como respuesta pública ante situaciones de emergencias y desastres son los programas que activan mecanismos extraordinarios de transferencias monetarias o en especie y programas de empleos públicos que entran en ejecución desde que se emite la declaración oficial de emergencia, así como apoyos para la reconstrucción de la vivienda.
En el caso de la Argentina, desde el Ministerio de Desarrollo Social se busca vincular la protección social con todas las etapas de una situación de desastre. El ministerio brinda servicios antes de los desastres (mediante la ampliación de los stocks de materiales de emergencia, el desarrollo de protocolos de intervención, la provisión de capacitación y la promoción de alianzas con organizaciones sociales), durante (mediante la articulación con los gobiernos locales, la provisión de recursos básicos de respuesta, los aportes a la reconstrucción, la utilización de la ficha social para la identificación de los damnificados y la provisión de acompañamiento y presencia), y a posteriori (mediante la entrega de ayudas, beneficios impositivos y planes sociales, entre otros) (MDS Argentina, 2016). De manera similar, en el Brasil hay varios órganos de gobierno que actúan antes, durante y después de los desastres en el marco del Sistema Nacional de Protección y Defensa Civil. En ese contexto, ejemplos de acciones preventivas son el programa Bolsa Verde, coordinado por el Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con varios otros sectores, que remunera a las familias que desarrollan actividades productivas sostenibles para el medio ambiente y el Programa Agua para Todos, que promueve la seguridad alimentaria y la inclusión productiva de poblaciones de la región semiárida y que sufren largos períodos de sequía. Por otro lado, el Sistema Único de Asistencia Social (SUAS), garantiza la protección social ante situaciones de calamidades públicas y emergencias (Jannuzzi, 2016).
En el caso del Ecuador, el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social se ha ocupado de la gestión de la política social en la fase de reconstrucción post-terremoto de abril de 2016 desde una mirada de recuperación de los medios de vida y a partir de un enfoque de derechos. Ello se implementó en cuatro etapas: i) limpieza de escombros (evaluación de daños y construcción de un Registro Único de Damnificados); ii) estabilización de los medios de vida (rehabilitación de infraestructura y entrega de transferencias monetarias mensuales tales como los bonos de acogida, alquiler y alimentación); iii) recuperación local (fortalecimiento de capacidades), y iv) reintegración social y crecimiento inclusivo (buena gobernanza) (León, 2017; MCDS, 2016). Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) de México coordina con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales los componentes del Programa de Empleo Temporal (PET), que buscan promover el uso sustentable de los recursos naturales y ejecutar acciones para la adaptación de las familias y comunidades a los impactos del cambio climático, así como impulsar ciertas acciones de protección, conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
Las herramientas para el levantamiento de datos son clave para identificar a las personas y las familias afectadas por los desastres, así como para definir los apoyos y el acompañamiento que se les entregará desde distintas reparticiones del Estado con el fin de aumentar su resiliencia. Un ejemplo de ellas es la Ficha Básica de Emergencia (FIBE) del Ministerio de Desarrollo Social de Chile, cuyo objetivo es identificar a la población afectada, registrar el grado de afectación en relación con sus viviendas y enseres y priorizar la respuesta del Estado ante sus necesidades. Entre otra información georreferenciada, la FIBE recoge datos relativos a edad, sexo y condición de discapacidad de los damnificados (MDS Chile, 2016). Desde una óptica de prevención, destaca la experiencia de la República Dominicana con el Índice de Vulnerabilidad ante Choques Climáticos (IVACC) que, en conjunto con el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) y dadas ciertas características socioeconómicas, permite calcular la probabilidad de que un hogar sea vulnerable a huracanes, tormentas e inundaciones (Vicepresidencia de la República Dominicana, 2016).
En la región también se han establecido marcos normativos e institucionales que vinculan la implementación de la política social con la gestión de riesgos de desastres, como son la Ley de Desarrollo y Protección Social en El Salvador y la Ley de Desarrollo Social, la Política de Desarrollo Social y Población y el Plan Institucional de Respuesta (Acuerdo Ministerial 82-2012) en Guatemala.
A pesar de estos avances todavía perduran ciertos desafíos relacionados con la articulación y coordinación de las políticas de protección social con otros sectores para hacer frente a los desastres. En ciertas instancias, las vinculaciones se dan de forma incidental y muchas veces los derechos y prioridades de los niños, niñas y adolescentes no se explicitan (UNICEF, 2014).
La heterogeneidad marca la tendencia en cuanto a las instituciones coordinadoras en materia de infancia. En varios países, la máxima instancia son los consejos de infancia conformados por ministerios sociales, así como por otras instancias privadas y de la sociedad civil. En esos casos es un desafío lograr el liderazgo necesario para articular el amplio conjunto de entidades que conforman dichos consejos, en particular para poner en marcha sistemas integrales para la protección de los derechos de las niñas y niños, tal como sugiere la legislación internacional. En otros, la principal instancia dedicada a la infancia depende del ministerio de desarrollo o inclusión social o de alguna otra cartera. Allí el desafío de coordinación es diferente, pues estriba en la capacidad de dichos institutos o secretarías y del ministerio al que están adscritos para articular y movilizar los recursos y programas de otras dependencias que sectorialmente no están bajo su jurisdicción (CEPAL, 2017).
5. Conclusiones
En conclusión, es evidente que las políticas y los programas de protección social tienen un gran potencial para disminuir la vulnerabilidad de los niños y las niñas frente a los desastres. Sin embargo, para realizar este potencial es necesario enfrentar ciertos desafíos. Entre ellos resulta crucial aumentar los esfuerzos de gestión, coordinación intersectorial e interinstitucional para atender las vulnerabilidades de la población infantil ante los desastres en particular, incorporando la participación de las instancias nacionales en temas de infancia.
También es fundamental aumentar la disponibilidad de datos cuantitativos y cualitativos con información desagregada sobre la población infantil que se encuentra en situación de vulnerabilidad frente a los desastres así como de aquella que ha sufrido sus efectos. Asimismo, es necesario promover la inclusión, tanto en la elaboración de políticas como en la programación, de las experiencias que los niños y las niñas tienen de los desastres, mediante su participación activa como sujetos de derechos (UNICEF, 2016).
La promoción de los derechos de los niños y las niñas debe construirse tomando en cuenta sus vulnerabilidades y riesgos específicos. En este sentido, la institucionalidad en materia de infancia requiere fomentar una mayor articulación y visibilización en las temáticas que le conciernen, incluyendo los esfuerzos de coordinación entre los sistemas de protección social y la gestión de desastres antes, durante y después de su ocurrencia.
Referencias
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